有專家觀點認為:歐盟(EU)正試圖通過碳邊界調整機制來平衡競爭環境,將復雜的氣候問題簡單化。歸根到底,它本質上是當前氣候問題大背景下的一種大國博弈策略。
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2021年3月10日,歐洲議會投票通過了“碳邊界調整機制”(CBAM)議案,這使得歐盟距離2023年正式施行碳關稅政策又近了一步。該議案稱,如果一些與歐盟有貿易往來的國家不能遵守碳排放的相關規定,歐盟將對來自這些國家的進口商品征收碳關稅。
該議案稱,在氣候變化問題上需要防止“碳泄漏”,如果僅將在歐盟境內生產的高污染企業轉移到非歐盟國家,全球在氣候問題上所作出的努力將受到影響。
所謂的碳泄漏,是指發達國家溫室氣體的減排,會引起發展中國家溫室氣體排放量的增長。具體而言是這樣一種場景:由于所在區域的氣候政策提高了企業的生產成本,企業可能需要把生產轉移到其他排放約束比較低的國家。這樣一來,它們的總排放量反而提高。碳泄漏的風險在某些高耗能行業中可能更高。雖然迄今為止,這種情形并未在歐盟發生過。
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有學者表示,歐洲議會通過上述議案,意味著各黨派在碳關稅問題上態度趨向一致:對氣候變化行動不力的國家征收碳關稅。但是,綠黨和右翼勢力在減少免費碳配額問題上的仍然存在著較大的分歧,這也說明未來的法規最終條款的討論將更為膠著。目前來看,免費碳配額大概率會因為碳關稅的實施而再度削減,而這將支撐未來碳價。路孚特碳研究組預期,歐洲碳價在2025年之后會因為配額需求的提高和減排成本的上升而加速走高,預計在2030年將達89歐元/噸。
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CBAM議案主要包括三點內容:其一,歐盟碳排放交易體系下的所有商品均應納入碳關稅征收范圍;其二,碳關稅所得收入應支持歐盟氣候能源產業政策;其三,該機制不得被貿易保護主義濫用。
歐洲議會認為,應將碳關稅征收對象逐步擴大,覆蓋電力、鋼鐵、水泥等碳排放密集型行業。對于征收碳關稅所得收入,歐洲議會認為,該收入可以納入歐盟財政收入,進而再定向投資到綠色經濟產業之中。
對于碳關稅將引發貿易保護主義的質疑,歐洲議會稱,CBAM機制的設計將與世界貿易組織(WTO)所兼容。歐洲智庫布魯蓋爾研究所對此認為,最理想的辦法是使WTO允許各國就碳關稅議題展開談判。
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在該議案談判之中,歐洲議會對該議案是否納入“逐步削減免費碳配額”這一條款意見不一。歐洲議會最大黨派歐洲人民黨反對將其納入議案之中,綠黨人士則對此表示支持,雖然最終該條款并未被納入,但是議案仍保留了“避免對歐洲工業雙重保護”這一詞條。
來自法國的綠黨代表、歐洲議會議員賈多特(Yannick Jadot)對此表示,右翼議員和某些工業團體此舉打破了該報告中最雄心勃勃的部分。
拍賣和提供免費排放配額一直是歐盟提供給企業碳排放額度的兩種方式。歐盟政府之所以向工業企業提供免費碳配額,是初衷為了確保歐盟具有國際競爭力的行業不受碳泄漏威脅。
不過,歐盟政府向制造業提供的免費碳配額已逐年遞減,從2013年的80%降至2020年的30%。對此,航空、電力、鋼鐵等行業一直在游說政府,不希望減少免費碳配額。
有專家認為,如果碳關稅一旦實施,意味著不能再雙重補貼歐洲工業企業,歐盟政府需要削減這些納入歐洲統一碳市場的工業所獲得的免費碳配額數量。議案中雖然沒有宣稱取消免費配額,但保留了“避免對歐洲工業雙重保護”這一詞條,這就說明在后續的商議中,對于歐洲工業目前負擔的真實碳價成本,還將會有進一步評估。
歐洲議會稱,該議案在歐洲議會獲投票通過后,歐盟委員會將在此基礎上,于2021年第二季度正式提出關于碳關稅的具體方案,屆時碳關稅提案將納入歐盟氣候目標計劃的一部分。
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目前來看,該議案獲歐洲議會通過,說明歐洲議會對碳關稅議案的肯定和支持態度。相關專家表示:“議員以及各黨派的立場還是比較一致的,支持向氣候政策力度不夠的國家征收碳關稅,支持要符合WTO規則。”
“但是,也需要注意,雖然該議案最終在歐洲議會得到通過,但在歐洲議會內部,各黨派的分歧仍很大。工業行業組織Business Europe對減少免費配額的強烈反對,以及人民黨對此的支持態度,意味著歐盟內部在碳關稅問題上還需要再進一步彌合分歧。”
預計歐盟內部在下一階段的商討會更加膠著和激烈,不排除歐盟委員會在某些方面向工業進行妥協,比如保留部分補貼等。“但這些都只是細節討論,歐盟決定實施碳關稅的這一政策方向仍然沒有絲毫動搖。歐盟最高機構早前就表示,碳關稅的收入將會成為歐盟復蘇基金的融資來源之一,所以必然會努力促成碳邊境調節機制政策的制定和實施,也可以繼續鞏固歐盟作為氣候政策積極領導者的地位。
歐洲議會稱,如果該議案最終轉化成立法,將鼓勵歐盟境內外企業按照《巴黎協定》的目標制定脫碳目標。污染最為嚴重的部門還有可能邁向零碳創新,也可以促使歐盟的貿易伙伴更好地與歐盟國家開展貿易。
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2021年4月9日,彭博社記者Ewa Krukowska撰文對歐盟的CBAM議案進行了深度解讀,以闡明該工具背后的基本思想。文章認為,歐盟的《綠色協議》是旨在重塑歐盟經濟,到2050年實現凈零排放的一系列政策,也可以說是歐盟政府為應對氣候變化提出的最雄心勃勃的計劃。但第一個吃螃蟹者是需要付出代價的。
至少在最初階段,在歐盟生產的商品將比那些不受減排法規約束的商品更貴,從而削弱了歐盟企業相對于全球競爭對手的競爭力。為了防止部分歐盟區域的企業可能會逃離歐盟,歐盟政策制定者正在設計一種懲罰碳密集型商品進口的方法。盡管目前尚未正式公布該議案的詳細細節,但議案本身已經引發了大量的爭議。文章認為,CBAM具有以下顯著特征:
1)這是“壓在天平上的拇指”
當歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮·德·萊恩(Ursula von der Leyen)于2019年7月首次提出這一建議時,她稱其為碳邊境稅。從那時起,它的內涵得到了擴展,并獲得了一個新名稱:碳邊界調整機制(CBAM)。因為征稅可能會引起世界貿易組織(WTO)的強烈反對,世貿組織的屬性注定其不喜歡貿易保護主義,但邊界調整機制可能會讓那些已經為碳排放定價的國家免遭懲罰。根據世界銀行現有的數據,目前全球只有五分之一的碳排放受到碳定價的約束。
2)這是歐盟排放交易系統(EU ETS)的鏡像
CBAM很大可能會像世界最大的碳市場歐盟排放交易系統的鏡像一樣運作。在這種“鏡像式排放交易系統”中,碳排放密集型商品的進口商要支付一筆費用,這筆費用與他們采購歐盟區域內生產的同類產品所包含的碳排放費用相當。由于預期歐盟政府將制定更嚴格的氣候目標,目前碳排放總量控制和交易計劃中的排放配額價格已經在飆升。
3)這是一個“難解的問題”
歐盟政策制定者表示,以一種與WTO兼容的方式來設計CBAM是十分困難的,但卻是可行的。然而,歐洲在實施該機制方面還需要應對更多挑戰,從政治問題到技術因素,例如如何確定產品所含的碳量,以及如何向歐盟以外的國家提供信用等。該委員會計劃在六月公布法規草案,但該方案必須獲得歐洲議會和成員國的批準才能成為法律。這個過程涉及可能長達兩年的談判,這也意味著CBAM實際上要到2023年才生效。
4)這是一塊待切的“蛋糕”
歐盟委員會反復強調,CBAM的引入將意味著結束或至少是逐步取消目前給予最有可能離開歐盟的企業的免費碳排放配額;但保持這些免費配額將使CBAM與WTO規則不符。而工業界想要魚與熊掌兼得,稱必須繼續免費分配排放許可。因此,未來在有關該政策最終方案的談判中,這個問題將成為最大的難點之一。
5)這是一根牽一發而動全身的“線”
歐洲的CBAM計劃已經引起了烏克蘭、中國和印度等國的外交關切。這項計劃中的征稅法案安排在關鍵的“英國格拉斯哥聯合國氣候變化大會”(COP26)召開的五個月前提出,屆時,建立全球聯盟將是確保主要排放國加大減排努力的關鍵。因此,這項計劃的通過將會引發棘手的問題,但至少在理論上是它有可能的實現的。
6)這可能會“引火燒身”
歐盟委員會估計,邊界調整機制帶來的資金收入將會成為歐盟預算收入的潛在新來源,從每年50億歐元(60億美元)增至140億歐元。前歐盟委員會高級官員喬斯·德爾貝克(Jos Delbeke)和彼得·維斯(Peter Vis)警告說,有關如何處理這筆收入的決定將招致最大的反對。十年前,當歐盟(EU)試圖將國際航班納入碳市場時,他們遭到了強烈的反對。此舉在一定程度上被視為歐盟挖掘新資金來源的一種工具。他們在12月為歐洲大學研究所(European University Institute)撰寫的政策簡報中寫道:“任何收入都應該用于發展中國家應對氣候變化的目的,或者用于幫助全球工業脫碳。”
7)這是一個敞開的“疆界”
一開始,這項措施的范圍將僅限于少數行業,電力、水泥、鋼鐵、鋁和化肥最有可能成為候選行業。歐洲從俄羅斯,烏克蘭和西巴爾干地區進口電力。水泥進口的最大來源是白俄羅斯,哥倫比亞,土耳其和烏克蘭,而鋼鐵主要從中國,俄羅斯,土耳其,英國和烏克蘭進口。邊境調整機制將在未來幾年內逐步擴展到其他行業。
8)這是一項“胡蘿卜加大棒”的政策
歐盟希望為其企業提供一個公平的競爭環境,并鼓勵歐盟以外的國家采取更多的氣候行動。但如果其他國家采取行動,或如果該提議加劇了貿易緊張局勢,CBAM可能最終成為歐盟選擇性使用的工具,而不是被全面應用的工具。“如果辯論導致在全球范圍內更雄心勃勃地實施氣候政策,那么最好的CBAM,可能就是從未使用過的CBAM,” Delbeke和Vis寫道。
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4月11日,美國《華盛頓郵報》援引知情官員的消息稱,美國總統氣候特使約翰?克里(John Kerry)將于下周訪問中國上海,試圖在中美關系緊張的局面下,尋求在氣候變化問題上開展緊密合作。但這名官員同時表示,由于這是一次“敏感的訪問”,因此行程最終仍有可能被取消。
克里此前曾多次表示,全球氣候危機是一個“獨立的問題”,離不開中美兩個大國的共同努力。4月8日,他在接受印媒采訪時就提到:“我們希望在這方面與中國合作,總統拜登說的是我們在一些問題上有分歧,但我們不能被這些分歧限制住,我們需要在氣候問題上合作。” 據報道稱,克里將于4月22~23日在美國主持虛擬氣候峰會。
有關中國在氣候問題上與美國合作的問題,中國外交部發言人汪文斌2月26日曾表示,解振華出任中國氣候變化事務特使體現了中國政府對應對氣候變化工作的高度重視。解特使已經與美國總統氣候問題特使克里建立了聯系,并開展對話磋商。汪文斌強調,中方愿同美方及國際社會一道,加強氣候變化挑戰合作應對,共同推動《巴黎協定》全面有效實施,助力全球綠色低碳發展。
需要清醒地認識到,氣候變化問題是一個非常復雜的綜合性問題,國際社會在應對氣候問題的過程中,需要通力合作,才能避免一步步滑向不可收拾的境地。
對于低碳轉型,各個經濟體之間既存在共同利益,也面臨不少矛盾。以歐盟為代表的多數發達國家憑借自身在減排、環保和可再生能源上的優勢,在減排指標上表現非常積極。但在針對向發展中國家提供減排上的資金、技術轉讓和能力建設問題上,表現消極或極力回避,實質上隱含著通過有償技術轉讓從中謀利的想法。
發展中國家則認為大量的溫室氣體應當歸咎于發達國家在歷史上的大量累積排放,且發達國家人均排放量遠超發展中國家,理應承擔更多的減排責任。
除此之外,發展中國家對發達國家的動機也表示懷疑,認為氣候問題或是發達國家遏制發展中國家發展的理想借口。不僅是發展中經濟體,即便像美國這樣的發達經濟體,出于經濟增長的考慮也并不希望承擔太多的減排責任。
無論如何,希望這種博弈的最終結果是可以讓全人類接受的。
https://www.yicai.com/news/100975971.html
https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-09/how-to-understand-the-eu-s-carbon-import-levy
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0746&from=EN
https://www.guancha.cn/internation/2021_04_11_587008.shtml
https://www.163.com/dy/article/G7B8053I0519PJJ6.html
https://finance.sina.com.cn/china/2021-04-06/doc-ikmyaawa7677182.shtml
